فصل دوم. بررسی تطبیقی معیارهای نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات در حقوق انگلستان با نظام حقوق اداری ایران ۶۴
۶۶
۶۶
۶۷
۷۰
۷۲
۷۲
۷۴
۷۶
۷۶
۷۷
۷۸
نتیجه گیری ۸۳
فهرست منابع ۸۵

مقدمه

با گسترش مفهوم اداره و نقش پررنگ نهادها و مقامات اداری در زندگی روزمره شهروندان دیگر تردیدی در ضرورت وجود گستره وسیعی از صلاحیت‌ها چه اختیاری و چه تکلیفی برای مقام­های اداری وجود ندارد؛ آنچه در این شرایط اهمیت می­یابد نحوه و کیفیت نظارت قضایی بر اعمال این صلاحیت‌هاست.
گاه رخ می‌دهد که اعمال صلاحیت‌های اختیاری کاملاً در چارچوب قانون بوده و با رعایت تمام موازین و مقررات همراه بوده اما با بررسی دقیق و موشکافانه محرز می‌شود که این اعمال نه‌تنها در راستای منافع عمومی نبوده بلکه در جهت و منافع شخصی، فشارهای احزاب و … بوده است. این قبیل اعمال صلاحیت‌ها ضرورت شناسایی مفهوم سوءاستفاده و گستره ابعاد آن در اقدامات مقامات اداری را نمایان می‌کند. این مفهوم را می‌توان در حقوق انگلستان مفهومی شناخته‌شده بشمار آورد.
سوءاستفاده به انگیزه و محرک مقام اداری برمی‌گردد مقام اداری چرا باید عملی را به‌موقع اجرا گذارد سؤال که می‌تواند مطرح شود این است که یک مقام اداری به چه علت یک عمل را انجام می‌دهد؟ با نتایج حاصل از بررسی قضیه APPH v Wednesbury Corporation(1997) یک دلیل برای اینکه سوءاستفاده از اختیار رخ دهد را می توان این عنوان کرد که مقام اداری به وقایع و حقایقی اعتبار بخشد که درواقع در مسیر پرونده نباید در نظر گرفته می‌شدند. دومین مورد زمانی است که مقام اداری حتی با رعایت تمام جوانب امر تصمیم اتخاذ کند، که هیچ مقام اداری معقولی در
شرایط برابر چنین تصمیمی نخواهد گرفت، که این امر از زمان قضیه CCSU v Minister for the Civil Service(1984) اغلب با عنوان غیرمنطقی[۱](بی‌خردی) یاد می‌شود.[۲]
در نظام حقوقی ما با توجه به اهمیت روزافزون این بحث می­توان با وحدت ملاک از رویه‌های موجود در انگلستان مفهوم سوءاستفاده را شناسایی نمود و با ایجاد نهادهای نظارتی مناسب یا گسترش نهادهای موجود از نفوذ سوءاستفاده در تصمیمات مقامات اداری و تحت‌الشعاع قرار دادن منافع عمومی جلوگیری کرد.
در قانون دیوان عدالت اداری ایران به عنوان نهادی که وظیفه نظارت قضایی بر اعمال اداره را بر عهده دارد مفهوم سوءاستفاده به‌عنوان دلیلی برای بی‌اعتبار کردن اقدامات و تصمیمات مقامات اداری مورداستفاده قرارگرفته است، اما در رویه دیوان نشانی از استناد به این مفهوم و شناسایی آن در قالب نظارت قضایی یافت نمی‌شود. هرچند مفهوم سوءاستفاده از صلاحیت دارای سابقه چشم‌گیری نیست، اما با بررسی سیر کنونی رویه دیوان عدالت اداری به نظر می‌رسد این مفهوم اهمیتی دوچندان یافته است.
۱٫ ضرورت پژوهش و بیان مسئله
سوءاستفاده عنوان عامی است که از حقوق فرانسه وارد حقوق ایران شده است و این عنوان در مفهوم ساده و ابتدایی، استفاده از صلاحیت به مفهوم عام(اختیاری یا تکلیفی) مغایر هدف اعطاء صلاحیت شناخته می‌شود. در حقوق عمومی مقام اداری دارای صلاحیت‌های گسترده اختیاری هستند که اعمال این صلاحیت‌ها گاه در چارچوب قانونی می‌تواند مغایر با منافع عمومی و با انگیزه های سوء مانند تمایل فردی، خواسته های گروهی، فشار احزاب و … اعمال شود. درواقع، در سوءاستفاده از اختیارات مقام اداری تصمیم خویش در لفافه‌ای از قانون‌مداری و منافع عمومی ولی برای تامین منافع شخصی و گروهی اتخاذ می کند. لذا، پیچیدگی و اهمیت موضوع، نظارت دقیق قضایی را می‌طلبد و نظام‌های گوناگون حقوقی معیارهای متنوع و فنی را برای این نوع نظارت در نظر
گرفته‌اند. فقدان نظارت موثر بر این امر و نواقص فراوان در معیارهای احراز سوءاستفاده از اختیارات نیاز به این پژوهش را دوچندان می‌سازد.
منطق نظارت پس از عملی شدن یک اقدام بر نظارت در حین اجرا نیز صادق است افزون بر این هر یک از قوای حکومتی موظف است بر عملکرد و اقدامات مقامات و نهادهای تحت اداره ی خود نظارت کند. این نوع نظارت را نظارت درون قوه ای می نامند. با این حال، هدف از ایجاد نظام نظارت و تعادل این است که به نظارت درون قوه ای اکتفا نشود زیرا با اینکه انجام عمل و نظارت در دو مرحله ی جداگانه صورت می گیرد ولی اختیار و مسئولیت انجام عمل و نظارت بر این عمل در نهایت درون یک قوه متمرکز است و همچنان احتمال سوءاستفاده یا اهمال کاری در آن قوه وجود دارد. بنابراین با وجود چنین اتحادی احتمال دستیابی به هدف مورد نظر قانون­گذار از نظارت پایین می آید. به دیگر سخن هدف اصلی و نهایی این بوده است که نوعی نظارت برون قوه­ای بر اقدامات هر یک از شعبه­های حکومت وجود داشته باشد.
هرچند در اعمال صلاحیت‌های اختیاری آزادی عمل و ابتکار بیشتری به مقام اداری داده می‌شود ولی اعطای صلاحیت اختیاری به معنای اتخاذ اقدامات و تصمیمات خودسرانه و دلبخواهانه نیست و اداره حق سوءاستفاده از این وضعیت را ندارد. مقام اداری نمی‌تواند با استناد به عناوینی چون «مصلحت» و «مقتضیات» اداری از قدرت خود سوءاستفاده کند.[۳]
نظارت قضایی بر سوءاستفاده از صلاحیت‌های اختیاری مقامات اداری، ابزاری جهت کنترل اعمال نهادهای عمومی می‌باشد. این ابزار را می‌توان به‌عنوان یکی از ملزومات رسیدن به دولت قانون مدار و حکمرانی خوب مورد بررسی قرار داد. در سوءاستفاده از اختیارات مقام اداری تصمیم خویش در لفافه‌ای از قانون‌مداری و منافع عمومی ولی برای تامین منافع شخصی و گروهی اتخاذ می کند. لذا، پیچیدگی و اهمیت موضوع، نظارت دقیق قضایی را می‌طلبد و نظام‌های گوناگون حقوقی معیارهای متنوع و فنی را را برای این نوع نظارت در نظر گرفته‌اند. فقدان نظارت موثر بر این امر و نواقص فراوان در معیارهای احراز سوءاستفاده از اختیارات نیاز به این پژوهش را دوچندان می‌سازد.
۲٫ اهداف پژوهش
مفهوم سوءاستفاده در نظارت قضایی بر اعمال صلاحیت‌های مقامات اداری تنها مفهومی نام برده شده در قانون دیوان عدالت اداری است و جایگاه شایسته خودرا در رویه دیوان نیافته است با توجه به پیش ­بینی این مفهوم در قانون دیوان عدالت اداری و با بهره گیری از تجربیات نظام­های حقوقی دیگر همچون انگلستان که دارای رویه کارآمد تر در برخورد بااین مفهوم است می‌توان مفهوم سوءاستفاده رادر چارچوب نظارت قضایی بر صلاحیت‌های مقامات اداری معیاربندی کرد.
هدف از این پژوهش شناسایی مفهوم سوءاستفاده و بررسی مصادیق آن دراعمال صلاحیت‌های مقامات اداری ایران است. برای این منظور و جلوگیری از گسترش سوءاستفاده و شناسایی معیارهای مناسب نظارت قضایی از رویه‌های موجود و اصول نظارتی نظام حقوق اداری در حقوق انگلستان بر سوءاستفاده های مقامات از صلاحیتشان بهره میگیریم.
رویه کنونی در نظام حقوق اداری انگلستان رو به سویی دارد که با بهره گرفتن از تعدادی از اصول کلی حقوقی همچون قانونی بودن و اصولی همچون انصاف تصمیمات مقامات اداری توسط نهادهای نظارتی سنجیده می‌شود و دامنه سوءاستفاده از صلاحیت‌های مقامات اداری کاسته می‌شود؛ با معیار­­هایی از قبیل قانونیت، عقلانی بودن عمل مقام اداری و یا رعایت اصولی همچون اصل انصاف دستاوردهای شایسته­ای در پیشگیری از سوءاستفاده از اختیارات و نظارت بر آن داشته است. همچنین از معیار­های متفاوتی همچون خواندن بین خطوط قانون و بسط حقوق عمومی برای نگه داشتن دولت در مسیرخط مشی ها طراحی شده استفاده می‌شود. معیارهایی که مبتنی بر استعداد قضایی و اصول غیر سیاسی است لذا قابلیت استفاده در نظام های حقوقی مختلف از جمله نظام حقوقی ایران را دارد.
۳٫ پرسش های اصلی و فرعی پژوهش
الف. پرسش اصلی
نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات مقام اداری در دو نظام حقوقی ایران و انگلستان چگونه صورت میگیرد؟
ب. پرسش­های فرعی
– با وجود شناسایی سوءاستفاده از صلاحیت‌های مقامات اداری در قانون دیوان عدالت اداری، مفهوم فوق در رویه قضایی این مرجع چه نمودی یافته است؟
– از چه معیار­هایی در حقوق اداری انگلستان می‌توان برای ارتقا نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات در حقوق اداری ایران استفاده نمود؟
۴٫ فرضیه های پژوهش
الف. فرضیه اصلی
در نظام حقوقی ایران نظارت قضایی بر سوءاستفاده از صلاحیت‌ها با معیارهای متناسبی انجام نمی گیرد و تنها در برخی مواد از معیار قانونی بودن استفاده می‌شود. اما در حقوق انگلیس از قواعد غیر سیاسی و اصول حقوقی همچون عدم تخطی از قانون و رعایت انصاف اهمیت بسزایی دارد و به کار گرفته می‌شود.
ب. فرضیه ­های فرعی
– مفهوم سوءاستفاده درنظام نظارت قضایی تنهادر قانون دیوان عدالت اداری نام برده شده است و چهارچوب و قواعد خاصی برای نظارت بر آن تعیین نشده لذا در عمل نیز مفهومی مهجور باقی مانده است.
– در حقوق انگلیس از معیارهای متفاوتی همچون خواندن بین خطوط قانون و بسط حقوق عمومی برای نگه داشتن دولت در مسیر خط مشی های طراحی شده استفاده می‌شود. معیارهایی که مبتنی بر استعداد قضایی و اصول غیر سیاسی است لذا قابلیت استفاده در نظام های حقوقی مختلف از جمله نظام حقوقی ایران را دارد.
۵٫ روش پژوهش
در این پژوهش با بهره گرفتن از روش توصیفی-تحلیلی پیشینه و مفهوم سوءاستفاده از اختیارات مقامات اداری در حقوق انگلستان و ایران، همچنین مفاهیم مشابه و ریشه ای آن در حقوق خصوصی و فقه اسلام بررسی می­ شود، سپس این معنا در حقوق خصوصی ایران و نظام حقوقی انگلستان بررسی می‌شود، سپس با تحلیل آراء صادره از دیوان عدالت اداری تأثیر این مفهوم را در دادگاه های اداری ایران مورد بررسی قرار می دهیم.
۶٫ پیشینه پژوهش
در مفهوم سوءاستفاده از حق در ادبیات حقوقی ایران به‌عنوان خاص تا کنون کتب و مقالات گوناگون منتشر شده اند. همچنین در این مورد به‌عنوان مثال می‌توان به موارد زیر اشاره داشت:
۱٫ کاشانی، سید محمود «نظریه تقلب نسبت به قانون»
۲٫ بهرامی احمدی، حمید «سوءاستفاده از حق»
۳٫ درویش، بهرام «تدلیس(سوء عرضه حیله مندان) در ابراز عقیده، قانون، قصد و تدلیس مجاز در حقوق انگلیس»
در مفهوم نظارت قضایی در ادبیات حقوقی ایران اصولاً به بررسی اصول کلی حاکم بر نظارت قضایی اکتفا می‌شود، ازجمله در کتاب هداوند، مهدی، علی، مشهدی «اصول کلی حقوق اداری در پرتو آراء دیوان عدالت اداری» به بررسی تطبیقی اصول کلی حقوقی در چند نظام متفاوت پرداخته می شود.
مفهوم سوءاستفاده از اختیار به‌عنوان معیاری نو در میان خیل معیار­های سنتی نظارت قضایی تا کنون به‌طور خاص مورد بحث و بررسی قرارنگرفته است. در این پژوهش تلاش بر این است که سوءاستفاده از اختیارات مقامات اداری به طور خاص در نظام حقوقی ایران بررسی شود و با تطبیق آن با مفاهیم مشابه در حقوق انگلیس به شناخت و استفاده بهتر آن در رویه حاکم بر دیوان عدالت ادرای پرداخته شود.
۷٫ سازماندهی پژوهش
در راستای پاسخ به سؤال اصلی و سوالات فرعی این پژوهش به دو بخش عمده تقسیم می‌شود. در بخش اول با عنوان «سوءاستفاده از حق، مفاهیم مشابه و عناصر تشکیل دهنده آن در دو نظام حقوقی ایران و انگلیس» به بررسی مفهوم سوءاستفاده و ریشه و پیشینه این مفهوم در فقه و حقوق خصوصی ایران به عنوان دو بخش عمده نظام حقوقی ایران پرداخته می شود. در دو فصل ابتدا مفهوم نظارت قضایی و سپس مفهوم سوءاستفاده از اختیارات و مفاهیم مشابه آن در فقه اسلام و حقوق خصوصی ایران بحث می شوند سپس این مفاهیم با مفاهیم مشابه آن در حقوق انگلستان تطبیق داده می‌شود و تعاریف، عناصر، شباهت ها و تفاوت­های این مفاهیم مورد بررسی قرار می گیرد.
در بخش دوم برای یافتن پاسخ سوالات فرعی مطرح شده، به بررسی تطبیقی نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات مقاامات اداری در حقوق انگلستان و نظام حقوق اداری ایران پرداخته می شود. با بررسی تطبیقی معیارهای اتخاذ شده در پرونده­های نظارت قضایی می توان به بهبود رویه حاکم بر نظام حقوق اداری ایران کمک کرد و همچنین با تحلیل رویه حاکم می توان میزان شناخت قضات دیوان از مفهوم سوءاستفاده و همچنین نحوه استناد ایشان به این معیار را مورد نقد قرارداد.
در دو فصل معیارهای نظارت قضایی و سپس معیارهای ناظر بر سوءاستفاده مقام­های اداری مورد بررسی قرار می گیرد. در این بخش با ارائه نمونه­هایی از آراء دادگاه های اداری انگلستان و تطبیق آن با رویه دیوان عدالت اداری ایران سعی در ارائه معیارهای متناسب جهت بهبود رویه نظارت قضایی بر سوءاستفاده از صلاحیت‌های مقام اداری می‌باشد.

جهت دانلود متن کامل این پایان نامه به سایت jemo.ir مراجعه نمایید.

بخش اول. سوءاستفاده از حق، مفاهیم مشابه و عناصر تشکیل دهنده آن در دو نظام حقوقی ایران و انگلیس

نظریه «سوءاستفاده از قدرت و صلاحیت»، شبیه نظریه سوءاستفاده از حق در حقوق خصوصی است؛ زیرا در هر دو صحبت از اعمال یک حق و یا یک صلاحیت (برحسب مورد)است، برای رسیدن به هدفی غیر از آنچه قانون گذار معین کرده است. «سوءاستفاده از حق»آن است که شخص از حق قانونی خود برای هدف غیر اجتماعی یا نا­مشروع و یا غیر اخلاقی استفاده کند. «سوءاستفاده از قدرت و صلاحیت»آن است که مأمور دولت، صلاحیت خود را برای هدفی غیر از آنچه قانون تعیین کرده است به کار برد.[۴]
تصویر درباره جامعه شناسی و علوم اجتماعی
مقتضیات اداره امور عمومی ایجاب می‌کند که حدی از اختیار به مقامات اداری اعطا شود تا به تناسب موضوع، کارکرد سازمان اجرایی متبوع خود را ایفا نمایند. صلاحیت‌های اعطا شده، گاه به صورت دقیق توسط قانون­گذار مشخص شده ­اند و به عبارتی حالت «تکلیفی»دارند. در چنین وضعیتی مقام اداری مجال اندکی برای انتخاب و اِعمال صلاحدید داشته و در صورت تخطی از وظایف یا خودداری از اِعمال اختیار، با توجه به نظریات کلاسیک حقوق اداری، به‌ ویژه آموزه «قانونی بودن»، موضوع نظارت قضایی قرار می گیرد. در کنار صلاحیت تکلیفی، گونه ای از اعطای اختیارات با عنوان «صلاحیت تشخیصی» (اختیاری)وجود دارد که در آن، قانون­گذار گرچه موجد اِعمال اختیار برای مقام اداری است، اما چارچوب دقیقی برای آن منظور نکرده و چند و چون تصمیم گیری و اقدام را به «صلاحدید» مقام اداری واگذار می‌کند.[۵]
با توجه به این شباهت به بررسی مفهوم سوءاستفاده از حق در حقوق خصوصی ایران و فقه اسلام (فصل اول)و همچنین تطبیق آن با مفاهیم مشابه در حقوق ایران و انگلستان (فصل دوم)می پردازیم.

فصل اول. مفهوم و عناصر تشکیل دهنده سوءاستفاده از حق

عنوان «سوءاستفاده از حق»در فقه اسلام دارای کاربرد بسیاری به تبع آن حقوق خصوصی ایران نیز که برگرفته از فقه است از این مفهوم در موارد متعددی بهره برده است. در این فصل مفهوم و عناصر تشکیل دهنده سوءاستفاده ذیل گفتارهای جداگانه مورد بررسی قرار می گیرد.

گفتار اول . مفهوم سوءاستفاده از حق

در اصطلاح حاکمیت، قانون کلمه «قانون»به معنی اعم آن استعمال شده و مقصود از آن، قواعدی حقوقی است که حاکم و ناظر بر اعمال تصمیمات اداری است. خواه این قواعد، به وسیله خود مقامات اداری وضع شده باشند (مانند تصمیمات آیین نامه های اداری و تصمیمات انفرادی اداری)و خواه به وسیله مقاماتی غیر از مقامات اداری وضع و به دستگاه اداری تحمیل شده باشند (مانند قانون اساسی و قوانین عادی و …).[۶]
«وجود انواع صلاحیت‌ها برای مقام اداری و ضرورت اِعمال آن‌ ها، امری پذیرفته شده در عالم حقوق و مدیریت به حساب می آید؛ اما مسأله اصلی زمانی بروز و ظهور می یابد که در یک تصمیم یا اقدام اداری بدون خروج از مرزهای قانونی صلاحیت، نوعی عمل شود که حقوق اشخاص مورد تضییع واقع گردد. بی گمان اصل کلاسیک قانونی بودن در چنین حالتی، ناتوان از کمک به دستگاه قضایی جهت بازنگری عمل اداری خواهد بود. هدف اعمال و تصمیمات اداری تأمین منافع عمومی است که تخلف از آن در اصطلاح سوءاستفاده از قدرت نامیده می‌شود.